张茉楠：构建大数据战略体系 安全置之首位

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随着新一代信息技术的迅速推广，以及大数据在多个领域的广泛运用，大数据已成为一种国家战略资源。中国作为经济大国，亟须提高自己的数据掌控能力，从国家层面，构建自己的大数据战略体系，维护国家安全。　　——亚夫

　　■大数据正在改变各国综合国力、重塑未来国际战略格局，对国家主权安全形成新的挑战：大数据正在成为经济社会发展新的驱动力；大数据重新定义了大国博弈的空间；大数据将改变国家治理架构和模式；“大数据安全”已上升为国家安全。

　　■大数据成为大国博弈的关键手段。一些国家大数据政策措施有如下特征：一是颁布战略规划进行整体布局。为抢占大数据先机，增强国家在大数据领域的国际领先地位；二是注重构建配套政策，包括人才培养、产业扶持、资金保障、数据开放共享等，为本国大数据发展构筑良好的生态环境。

　　■大数据时代我国面临的新挑战：全面实施大数据国家战略，亟待完善顶层设计；加快推动大数据共享与开放，构建国家大数据仓库；加快推动数据开放和政府流程再造，全面提升政府治理能力和水平；将大数据作为未来新兴增长点培育和挖掘，推动经济增长方式变革和创新创业；推进国家重要网络信息基础设施建设，全面完善安全等级制度。

　　全球大数据战略最新动向与实施路线图

　　1．大数据正在颠覆性改变全球战略格局

　　大数据正在改变各国综合国力、重塑未来国际战略格局，对国家主权安全形成新的挑战。

　　首先，大数据正在成为经济社会发展新的驱动力。随着物联网、云计算、移动互联网等网络新技术的应用和发展与普及，社会信息化进程进入数据时代，海量数据的产生与流转成为常态。未来20年，全球50亿人将实现联网，“人人有终端、处处可上网、时时在链接”，这将使全球数据量呈几何式快速增长。预计到2020年，全球数据使用量将达到约40ZB（1ZB=10亿TB），将涵盖经济社会发展各个领域，成为新的重要驱动力。

　　其次，大数据重新定义了大国博弈的空间。大数据时代，世界各国对数据的依赖快速上升，国家竞争焦点已经从资本、土地、人口、资源的争夺转向了对大数据的争夺。未来国家层面的竞争力将部分体现为一国拥有数据的规模、活性以及解释、运用的能力，数字主权将成为继边防、海防、空防之后另一个大国博弈的空间。

　　大数据使得数据强国与数据弱国的区分不再以经济规模和经济实力论英雄，而是决定于一国大数据能力的优劣。例如，像新加坡这样的国家也完全可以凭借资金雄厚，人才济济，通过大数据及时对竞争性大国展开博弈，战略竞争对手逐步增加。

　　第三，大数据将改变国家治理架构和模式。大数据不仅是一场技术革命，一场经济变革，更是一场国家治理的变革。大数据时代，单纯依靠政府管理和保护数据的做法会使政府在面对大规模而复杂的数据时应接不暇、不堪重负，而大数据可以通过对海量、动态、高增长、多元化、多样化数据的高速处理，快速获得有价值信息，提高公共决策能力。

　　另外，数据主权的提出也使政府、企业和个人的角色发生转变，使国家治理结构逐步实现从国家独大的治理结构转向多元共治，从封闭性治理结构转向开放性结构，从政府配置资源模式转向市场配置资源模式的转变，作为基础设施的大数据和作为基础性制度的大数据同时存在。

　　最后，“大数据安全”已上升为国家安全。在大数据时代，数据安全的威胁随时都有可能发生。各种国家信息基础设施和重要机构所承载着的庞大数据信息，如由信息网络系统所控制的石油和天然气管道、水、电力、交通、银行、金融、商业和军事等，都有可能成为被攻击的目标，大数据安全已经上升成为国家安全极为关键的组成部分。

　　2．大数据成为全球大国国家博弈的关键手段

　　当前，世界各国纷纷利用大数据提升国家治理能力和战略能力，抢占新时期国际竞争制高点，将大数据上升为国家战略已经成为全球共识。

　　美国政府最先对大数据技术革命做出战略反应，利用大数据提升国家治理水平和国家竞争优势。迄今为止，美国政府在大数据方面实施了三轮政策行动。第一轮是2012年3月，白宫发布《大数据研究和发展计划》，并成立“大数据高级指导小组”，该计划有两个目标：一是用大数据技术系统改造传统国家治理手段和治理体系，二是形成新的经济增长业态和板块。

　　美国积极利用大数据在国家战略关注领域实现突破，包括科技创新、教育体系、环境保护、工程技术、国土安全、生物医药，具体的计划涉及了美国国家科学基金会、国家卫生研究院、国防部、能源部、国防部高级研究局、地质勘探局等6个联邦部门和机构，并在斯坦福、伯克利等大学开设全新的大数据课程，为大数据时代储备“数据科学家”。

　　第二轮是2013年11月，白宫推出“数据-知识-行动”（DatatoKnowledgetoAction）计划，进一步细化了利用大数据改造国家治理、促进前沿创新、提振经济增长的路径，这是美国向数字治国、数字经济、数字城市、数字国防转型的重要举措。美国国防部先进项目研究局（DARPA），国家卫生研究院（NIH），国家科学基金会（NSF），能源部纷纷推出各自大数据创新行动。

　　第三轮是2014年5月，美国总统办公室提交《大数据：把握机遇，维护价值》政策报告，强调政府部门和私人部门紧密合作，利用大数据最大限度地促进增长和利益，减少风险。伴随着这些战略计划，美国政府启动“公开数据行动”，陆续公开健康、能源、气候、教育、经济、公共安全、全球发展等50个门类的政府数据，便利商业部门踊跃进行开发和创新。

　　欧盟正在力推《数据价值链战略计划》，用大数据改造传统治理模式，试图大幅降低公共部门成本，并促进经济增长和就业增长。2012年9月，欧盟进一步公布了《释放欧洲云计算服务潜力》战略方案，并向欧盟理事会和欧盟议会提交了《云计算发展战略及三大关键行动》建议。该战略计划通过两年时间，把欧盟打造成云计算服务的领先经济体，为2014-2020年期间欧盟“云起飞”创造基础，让大数据技术革命渗透到经济社会的各个领域。

　　到2020年大数据技术将为欧盟创造GDP达到9570亿欧元，增加就业人数380万。英国在利用大数据革命改造国家治理体系方面谋划的力度也非常之大。2013年英国政府发布《英国数据能力发展战略规划》，旨在利用数据产生商业价值、提振经济增长，承诺2015年之前开放交通、天气、医疗方面的核心数据库，并建立世界上首个“开放数据研究所”。研究显示，英国政府通过高效使用大数据技术每年可节省约330亿英镑行政开支，相当于英国每人每年节省约500英镑。

　　日本积极谋划利用大数据改造国家治理体系、对冲经济下行风险。2013年6月，安倍内阁正式公布新IT战略《创建最尖端IT国家宣言》，以开放大数据为核心的IT国家战略，要把日本建设成为一个具有“世界最高水准的广泛运用信息产业技术的社会”。2020年原则上将所有政府信息系统云计算化，减少三成运行成本。日本把大数据和云计算衍生出的新兴产业群视为提振经济增长、优化国家治理的重要抓手。

　　韩国2011年科学技术政策研究院正式提出“大数据中心战略”以及“构建英特尔综合数据库”。同时，韩国社会专职部门制定应对大数据时代计划。2012年，韩国国家科学技术委员会就大数据未来发展环境发布重要战略规划。2013年，在朴槿惠总统“创意经济”的新国家发展战略指引下，韩国未来创造科学部提出“培养大数据、云计算系统相关企业1000个”的国家级大数据发展计划以及《第五次国家信息化基本计划（2013-2017）》等多项大数据发展战略。

　　一些国际组织也十分关注大数据发展。联合国启动实施“全球脉动”（GlobalPulse）项目，利用“大数据”准确预测某些地区的失业率、支出削减和疾病爆发，促进全球经济发展和公共服务管理。八国集团发布了《G8开放数据宪章》，提出要加快推动数据开放和利用。

　　总体来看，国外政府大数据政策措施体现出如下明显特征：一是颁布战略规划进行整体布局。为抢占大数据先机，增强国家在大数据领域的国际领先地位，大数据先行国家均将发展大数据提升为国家战略予以支持；二是注重构建配套政策，包括人才培养、产业扶持、资金保障、数据开放共享等，为本国大数据发展构筑良好的生态环境。随着数据的与日俱增及其背后所蕴藏的巨大价值，大数据正在成为信息时代发展的新潮流，谋划制订大数据发展规划及相关政策就显得非常必要。

　　大数据时代我国面临的新挑战

　　大数据的战略意义毋庸置疑。据统计，2013年我国大数据产业市场规模为34.3亿元，同比增长率超100%，未来一段时间将持续快速增长，2014年7月，麦肯锡全球研究员发布的《中国的数字化转型：互联网对生产力与增长的影响》预测：2013-2025年，互联网将占到中国经济年增长率的0.3%-1.0%，互联网将在中国GDP增长总量中贡献7%-22%，我国已经具备建设数据大国的潜在优势。然而，与国外先进国家相比，目前我国却面临异常严峻的风险与挑战：

　　1、大数据战略储备能力不足，尚缺乏大数据战略的顶层设计

　　从主要发达国家大数据发展经验看，美国等国持续强化国家战略的顶层设计，重点关注大数据对创新能力、国家安全能力、产业竞争力等国家竞争优势的重构，持续推出大数据国家战略规划，各部门协同形成合力加以推进。然而，目前，从整体看，我们明确大数据发展战略的中央部门和政府部门较少，更多是产业界和学术界的探讨，大数据战略的国家顶层设计尚未进入议事日程。

　　此外，大数据治理不是技术问题，而是具有系统性、全局性的战略问题，需要有全面推动大数据战略实施的权力部门和核心决策机构，而这些机制设计，我国都明显缺失和缺位。

　　2、条块分割体制壁垒和“信息孤岛”，阻碍国家治理中的数据开放和共享

　　据统计，我国政府掌握着80%以上的数据，是大数据时代的财富拥有者，政府作为政务信息的采集者、管理者和占有者，具有其他社会组织不可比拟的信息优势。但由于信息技术、条块分割的体制等限制，各级政府几个部门之间的信息网络往往自成体系，相互割裂，相互之间的数据难以实现互通共享，导致目前政府掌握的数据大都处于割裂和休眠状态。同时，由于政府部门业务管理信息系统开发和建设的“部门化”，政府信息系统出现“系统林立”和分裂状态，政府公共信息资源重复采集现象严重，信息摩擦和治理成本偏高。

　　总体而言，政府开放数据的程度远远落后于世界领先国家。尽管我国为了提升电子政务发展水平，实施了“十二金”工程，但“信息孤岛”和数据壁垒在我国当前政府部门的信息化系统之间是一种普遍现象，这从国际上公认衡量各国信息化发展水平的全球电子政务发展指数（EGDI）上也能体现。近十年，我国EGDI排名先升后降，从2003年第74位升至2005年第57位，2012年跌至第78位，已经严重阻碍大数据在国家治理中的统筹与应用。

　　3、传统治理思维和治理体制在大数据时代出现明显的不适应，并引发全新难题

　　大数据正在重构政府、市场、社会三者之间关系模式，然而，现有国家治理思维和治理体制已经明显不适应这种大数据时代新趋势的变化，特别是如果经济体制、行政体制和社会管理体制改革不能有效跟进，既得利益主体很可能将大数据技术带来的国家治理契机转化为既得利益的手段和工具，可能引发新的“权力寻租”、新的“数字鸿沟”等问题。

　　4、法治建设滞后，维护“数据主权”的法律法规标准及配套政策严重缺失

　　目前，我国大数据法治建设明显滞后，用于规范、界定“数据主权”的相关法律缺失，缺乏有效的大数据思维和法律框架。一是对于政府、商业组织和社会机构的数据开放、信息公开的相关法律法规尚待进一步完善。缺乏企业和应用程序关于搜集、存储、分析、应用数据的相关法规。二是没有对保护本国数据、限制数据跨境流通等做出明确规定。金融、证券、保险等重要行业在华开展业务的外国企业将大量敏感数据传输、存储至其国外的数据中心，存在不可控风险。三是大数据技术应用与产业发展刚刚起步，与之相配套法律法规还存在较大政策缺口。

　　5、全球大数据战略博弈升级，我国面临较大数据安全与数据防御风险

　　当前，借助大数据，美国等发达国家全球数据监控能力升级，从而造成我国数据安全和数据防御风险上升。以美国为例，过去，美国一直借助互联网手段和信息技术对全球数据情报进行监控，先后推出《网络空间国际战略》、《网络空间国际行动》等重要战略规划，确保自身在网络空间和数据空间的主导地位。

　　数据安全的威胁随时都有可能发生。各种国家信息基础设施和重要机构所承载着的庞大数据信息，如由信息网络系统所控制的石油和天然气管道、水、电力、交通、银行、金融、商业和军事等，都有可能成为被攻击的目标，大数据安全已经上升成为国家安全极为关键的组成部分。例如美国企业IBM服务器、英特尔电脑设备、思科的通讯设备产品、微软的操作系统等等，这些外国产品都几乎垄断了中国的相关市场。

　　我国大数据国家战略体系的实施重点

　　1、全面实施大数据国家战略，亟待完善顶层设计

　　用大数据技术加速国家治理体系和治理能力现代化，形成大数据发展的举国和市场体制。

　　一是提出加快实施大数据国家战略，把数据主权纳入国家核心利益的范畴，加快大数据立法。

　　二是规划重点领域的大数据研究计划，布局关键技术研发方向，强化大数据基础设施建设和人才培养，加强对大数据产业的扶持，做好体制机制、资金、法规标准等方面的保障等，真正将促进大数据发展提升为一种国家行动，为后期专项政策制定、项目规划等提供依据。

　　三是借鉴国外政府大数据战略经验，制定符合我国国情的大数据配套政策路线图，注重从战略技术能力储备和战略应用实施两个角度，落实相关部门职责，为大数据产业孵化、技术研发、推广应用营造完善的政策环境，加快大数据交易市场建设。

　　2、加快推动大数据共享与开放，构建国家大数据仓库

　　应加快G2G（政府与政府之间）、G2B（政府与企业之间）、G2C（政府与公民之间）的大数据开放与共享，盘活大数据资产。

　　一是加强大数据基础设施建设。全面推进实施“宽带中国”战略，持续支持下一代互联网、第四代移动通信、公共无线网络、电子政务网、行业专网和物联网等网络基础设施建设，建立政府“云平台”，统筹监测数据管理平台、公众民情采集与服务数据管理平台、公共安全与应急管理数据管理平台、政府管理绩效考评数据管理平台、资源统筹与经济预警监测数据管理平台。

　　二是加强基础数据整合。一方面，整合来自于政府职能部门及企事业单位、行业协会、中介组织的信用信息资源，推动和规范诚信机构建设，提供完整、准确、及时的企业和个人诚信信息，推进大数据征信体系建设；另一方面，推动国家基础数据开放共享进程，打造透明政府，智慧政府，推动国家、省、市、县四级大数据交换共享，打通信息横向和纵向的共享渠道，推进跨地区、跨部门信息资源共享和业务协同。并在此基础上，最终建成国家大数据仓库。

　　3、加快推动数据开放和政府流程再造，全面提升政府治理能力和水平

　　大数据时代国家治理的核心是数据治理，如何借助大数据挖掘促进国家治理主体多元化借助大数据分析实现国家治理决策科学化，借助大数据共享实现国家治理协同化，促进国家治理范式变革，推动政府从“权威治理”向“科学治理”转变势在必行。

　　一是将数据开放作为推动政府流程再造的重中之重。数据开放的核心目的是更好地满足公众的需求，通过直接提供大量优质数据，促进新产品和服务的发展，为社会提供更好的公共服务。例如，从欧盟经验看，围绕民生需求的数据在开放数据中比重最高，也颇受用户欢迎。欧盟主要国家英国、法国、德国、意大利参与签署的《数据开放宪章》中提到的十四类高价值优先开放数据中，与民生相关的多达九类（社会福利，交通，医疗，教育等）。

　　二是大数据加快政府自身革命，制定政府大数据开发与利用的“负面清单”、“权力清单”和“责任清单”，提高政府监督市场，建立公平竞争的市场环境。

　　三是利用大数据监管和反腐。大数据给网络问政、网络监督和技术反腐提供了强大的支撑，可以利用大数据建立国民满意度指数、腐败指数以及清廉指数等，建立治国理政的长效机制。

　　4、将大数据作为未来新兴增长点培育和挖掘，推动经济增长方式变革和创新创业

　　首先，通过大数据实现制造业数字化、智能化、和下一代信息技术的深度融合。要做好大数据与工业宽带建设的对接，率先将工业宽带的传输、工业大数据采集、数据中心的计算应用等环节流程整合起来，建立完善的工业互联网体系和中国的工业4.0体系。

　　其次，鉴于目前中国的人口要素红利在退潮，土地、资源、环境等生产要素日益紧张，将大数据作为新的战略性生产要素释放出来，建立多元参与的协同创新联盟，产学研合作集成研发能力，激励基于大数据资源进行创新创业，推动经济实现高质量增长。

　　再次，利用大数据研判/预测宏观经济形势，开发“经济增长形式判断预测系统”、“物价变化高频判断系统”、“金融市场信心判断系统”、“房地产景气判断系统”等，提高对经济形势判断的科学性、精准性。

　　5、推进国家重要网络信息基础设施建设，全面完善安全等级制度

　　国家将对提供公共通信、广播电视传输等服务的基础信息网络，能源、交通、水利、金融等重要行业和供电、供水、医疗卫生等公共服务领域的重要信息系统，设区的市级以上国家机关政务网络，用户数量众多的网络服务提供者所有或者管理的重要网络设施。

　　特别是针对重要的国家网络基础设施系统，如党政系统、金融系统（银行、保险、证券）、财税系统（财政、税务、工商）、经贸系统（贸易、海关）、交通运输系统（航空、航天、铁路、公里、水运、海运）、能源系统（电力、电气、燃气、煤炭、油料）、社会应急系统（医疗、消防、救援）、科研教育系统、国防系统等实行国家安全等级保护制度，及其效应的整体解决方案。